成品油定價(jià)機(jī)制的改革，受限于當(dāng)前的石油流通體制。
關(guān)鍵是破除壟斷
“油價(jià)市場(chǎng)化的基礎(chǔ)，是流通領(lǐng)域市場(chǎng)化和上游勘探開發(fā)的市場(chǎng)化。而我國(guó)石油領(lǐng)域的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)格局仍然占據(jù)主導(dǎo)位置。這種目標(biāo)與基礎(chǔ)的不一致性，使得價(jià)格市場(chǎng)化必然受到限制。”國(guó)土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心副主任車長(zhǎng)波對(duì)《中國(guó)新聞周刊》記者說。
2005年年底，國(guó)家發(fā)改委能源局一位官員在接受媒體采訪時(shí)曾介紹說，當(dāng)前的油價(jià)機(jī)制是根據(jù)1998年我國(guó)原油成品油流通體制改革和石油工業(yè)體制改革方案形成的。這個(gè)體制的最大特點(diǎn)，就是國(guó)家通過三大國(guó)有公司，把石油領(lǐng)域的上中下游都牢牢地控制在國(guó)家手里，民營(yíng)石油企業(yè)的生存空間被壓縮到了最低限度。為了調(diào)控國(guó)有大公司的行為，國(guó)家又通過制定價(jià)格，來維護(hù)消費(fèi)者和社會(huì)利益，避免油價(jià)大幅起伏。可以說，壟斷與價(jià)格控制，是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。有了壟斷，價(jià)格控制才顯得必要；而國(guó)家控制了價(jià)格，就控制了整個(gè)涉油行業(yè)利益調(diào)整的核心。
“因此，單單改革價(jià)格機(jī)制，實(shí)際上是行不通的，這也是我國(guó)油價(jià)機(jī)制改革議論了很多年，到現(xiàn)在也沒有出臺(tái)的主因。”這位官員說。
價(jià)格是石油行業(yè)管理體制的反映。而體制改革將牽涉到各個(gè)利益集團(tuán)的利益調(diào)整。這場(chǎng)博弈最終結(jié)果如何，將勾畫出未來相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期我國(guó)石油工業(yè)的面貌。
流通體制：計(jì)劃與市場(chǎng)的進(jìn)退
中國(guó)的石油價(jià)格形成機(jī)制并非一成不變。與此相應(yīng)，我國(guó)石油流通體制也經(jīng)歷了種種變化。1981年以前，國(guó)內(nèi)石油價(jià)格處于政府集中計(jì)劃管理階段，全部石油及其產(chǎn)品納入國(guó)家綜合平衡計(jì)劃，實(shí)行統(tǒng)一分配、分級(jí)管理。作為計(jì)劃管理的一部分，石油價(jià)格的制定與調(diào)整完全由國(guó)家決定。
由于當(dāng)時(shí)實(shí)行了低價(jià)能源政策，嚴(yán)格的價(jià)格管制使油價(jià)長(zhǎng)期穩(wěn)定在較低水平上。
1981年至1994年，是計(jì)劃與市場(chǎng)雙軌并存的階段。1981年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)石油部實(shí)行產(chǎn)量包干政策，規(guī)定石油超產(chǎn)和節(jié)約部分可按當(dāng)時(shí)國(guó)際油價(jià)出售，其差額用于石油的勘探開發(fā)，原油流通出現(xiàn)了計(jì)劃與市場(chǎng)雙軌并行的局面。
在完成一億噸的原油包干任務(wù)以后，原油流通出現(xiàn)了自銷渠道，并且價(jià)格可以自行商定。成品油的流通則大體形成以石化總公司銷售企業(yè)為主(1985年國(guó)家把原商業(yè)部石油產(chǎn)品經(jīng)銷機(jī)構(gòu)劃歸中國(guó)石化總公司)、社會(huì)各行業(yè)(包國(guó)有、集體、私營(yíng)等)紛紛興辦成品油經(jīng)營(yíng)公司的局面。
其時(shí)，國(guó)內(nèi)石油市場(chǎng)開始形成，并于1993年先后建立了上海石油交易所和北京石油交易所等多家石油交易期貨市場(chǎng)，市場(chǎng)機(jī)制在一定程度上發(fā)揮了作用。
1994年至今，基本上恢復(fù)了統(tǒng)一計(jì)劃管理的階段。1994年4月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家計(jì)委和經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于改革原油、成品油流通體制的意見》，加強(qiáng)對(duì)原油、成品油生產(chǎn)、流通的宏觀管理。具體內(nèi)容是：
計(jì)劃配置石油資源。由國(guó)家計(jì)委對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)和進(jìn)口的原油、成品油實(shí)行統(tǒng)一計(jì)劃分配。
整頓流通渠道。原油直接交由石化總公司組織各煉油廠進(jìn)行加工；國(guó)內(nèi)銷售的成品油一律實(shí)行國(guó)家導(dǎo)向配置，國(guó)家計(jì)委提出成品油的分配計(jì)劃方案，由石化總公司具體執(zhí)行。
取消雙軌價(jià)格。原油、成品油一律實(shí)行國(guó)家定價(jià)。
石油流通再次回到計(jì)劃軌道，各石油期貨交易所被迫紛紛關(guān)閉。不過，1994年的重回計(jì)劃并不徹底。地方控股和社會(huì)各行業(yè)的成品油經(jīng)營(yíng)公司，為剛剛與中央分灶吃飯的地方政府帶來了稅收，一律取締顯然不易。
1998年，旨在提高國(guó)家對(duì)石油產(chǎn)業(yè)控制度的石油流通體制變革開始，石油石化行業(yè)實(shí)現(xiàn)重組。中央政府首先組建中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司和中國(guó)石油石化集團(tuán)公司,以南北地域?yàn)榻?各自產(chǎn)生上下游一體化的行業(yè)集團(tuán)公司,并引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制：中石油主要承擔(dān)原油的勘探與生產(chǎn)，同時(shí)經(jīng)營(yíng)石油化工；中石化主要承擔(dān)煉油、成品油批零業(yè)務(wù)，同時(shí)經(jīng)營(yíng)石油天然氣勘探開發(fā)。而1982年成立的中國(guó)海洋石油總公司,則專門從事海上油氣勘探。
由此，中國(guó)石油石化行業(yè)在陸上形成了區(qū)域分割的、上下游、內(nèi)外貿(mào)、產(chǎn)銷一體化的兩大集團(tuán)絕對(duì)壟斷的格局。
這種壟斷格局主要以法定的專營(yíng)權(quán)形式在開發(fā)、煉制和批發(fā)銷售環(huán)節(jié)固定下來:兩大集團(tuán)享有石油進(jìn)口專營(yíng)權(quán)，所有自產(chǎn)石油和進(jìn)口原油，皆由兩大公司煉油廠進(jìn)行煉制，并負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)全部成品油的批發(fā)業(yè)務(wù)。
也就是說，根據(jù)規(guī)定，國(guó)內(nèi)各煉油廠生產(chǎn)的汽油、煤油、柴油全部由兩大集團(tuán)公司的批發(fā)企業(yè)批發(fā)經(jīng)營(yíng)，批發(fā)權(quán)主要由兩大集團(tuán)公司主導(dǎo)。
由于兩大集團(tuán)公司上下游一體化優(yōu)勢(shì)明顯，其以外的其他社會(huì)成品油經(jīng)營(yíng)單位，不得不在資源等方面依附于兩大集團(tuán)。
但這還不夠。這場(chǎng)旨在提高控制度的改革和重組，最終在大批地方和民營(yíng)石油零售企業(yè)的倒閉中走向高潮。1998年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等8個(gè)部門《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見》，指出“成品油批發(fā)零售企業(yè)數(shù)量過多、加油站重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，管理混亂，導(dǎo)致成品油流通渠道和市場(chǎng)秩序失控的問題十分突出”。
因此，文件規(guī)定，在“2001年9月以后，新建的加油站必須由中石油和中石化兩大公司參股或控股。兩大集團(tuán)所屬的加油站大約占全部加油站的50%左右，其成品油銷售量份額為70%左右。”
零售是這樣，批發(fā)呢？“對(duì)國(guó)內(nèi)各煉油廠生產(chǎn)的成品油(汽油、煤油、柴油，下同)要全部交由石油集團(tuán)、石化集團(tuán)的批發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，其他企業(yè)、單位不得批發(fā)經(jīng)營(yíng)，各煉油廠一律不得自銷。對(duì)違規(guī)銷售成品油的煉油廠，要停止其原油供應(yīng)。”
此外，“對(duì)石油集團(tuán)、石化集團(tuán)以外經(jīng)清理整頓合格的成品油批發(fā)企業(yè)，可由石油集團(tuán)、石化集團(tuán)依法采取劃轉(zhuǎn)、聯(lián)營(yíng)、參股、收購(gòu)等方式進(jìn)行重組。”
這種更加集中壟斷的舉措，終于令采、煉、售等環(huán)節(jié)的其他競(jìng)爭(zhēng)主體紛紛倒下。僅以黑龍江省為例，1998年流通體制改革后，2000多家民企處于關(guān)停狀態(tài)，25億元資產(chǎn)閑置。
價(jià)格的另類接軌
在兩大集團(tuán)公司及其下屬企業(yè)全行業(yè)的壟斷之下，價(jià)格卻面向國(guó)際市場(chǎng)放開了。
1998年6月1日起，國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格與國(guó)際市場(chǎng)接軌。2000年，針對(duì)國(guó)際油價(jià)市場(chǎng)的持續(xù)上漲，國(guó)務(wù)院決定國(guó)內(nèi)成品油每月調(diào)整一次。價(jià)格則參照新加坡的期貨交易市場(chǎng)。
2001年，因?yàn)槌善酚驼{(diào)價(jià)過于頻繁，遂調(diào)整成為現(xiàn)行機(jī)制。由于當(dāng)時(shí)的國(guó)際油價(jià)不高，實(shí)際上，國(guó)內(nèi)成品油價(jià)已經(jīng)與國(guó)際油價(jià)接了軌。
而從2003年開始，隨著油價(jià)暴漲，政府發(fā)現(xiàn)，如果按照制定的規(guī)則測(cè)算，油價(jià)的漲幅將會(huì)“超出公眾接受程度”，只好將測(cè)算后的數(shù)據(jù)“攔腰砍一截”。“這就相當(dāng)于回到了政府控制價(jià)格的階段。”中國(guó)石油大學(xué)工商管理學(xué)院副院長(zhǎng)董秀成告訴本刊。
在這期間，中石油和中石化一舉成為世界500強(qiáng)企業(yè)。1999年11月5日，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委批復(fù)中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司內(nèi)部重組，成立了集團(tuán)公司控股的中國(guó)石油天然氣股份有限公司，于2000年4月6日、7日在美國(guó)紐約和香港成功上市。
2005年，在世界油價(jià)高企的背景下，中石油實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額達(dá)到1756億元。2006年9月，美國(guó)《商業(yè)周刊》評(píng)選亞洲150家最佳公司，中國(guó)石油天然氣公司榮登榜首。值得矚目的是，集團(tuán)公司全部探礦權(quán)、采礦權(quán)已轉(zhuǎn)讓給股份有限公司，該公司是自營(yíng)和對(duì)外合作的礦業(yè)權(quán)的持有人，有權(quán)執(zhí)行合同并享有全部收益。
中石化也不甘示弱。2000年2月28日，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委批復(fù)中國(guó)石油化工集團(tuán)公司內(nèi)部重組，成立中國(guó)石油化工股份有限公司，并于2000年10月在香港、紐約、倫敦成功上市。
與中石油一樣，集團(tuán)公司全部探礦權(quán)采礦權(quán)已轉(zhuǎn)讓給股份有限公司。2005年，深受煉油價(jià)格“倒掛”之苦的中石化，在財(cái)政部100億元的補(bǔ)貼之后，年凈利潤(rùn)實(shí)現(xiàn)395.58億元人民幣，比上年增長(zhǎng)22.6%。
放開與壟斷的角力
石油領(lǐng)域的這種壟斷，與改革開放的大環(huán)境不符——繼放開成品油零售市場(chǎng)之后，2006年年底，中國(guó)又面臨履行WTO承諾，開放批發(fā)市場(chǎng)的壓力。
同時(shí)，民營(yíng)企業(yè)關(guān)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體一視同仁的呼聲也日益高漲。2003年4月29日，《全國(guó)政協(xié)信息》刊發(fā)的《東北三省地方石油成品油批發(fā)企業(yè)生存艱難》被專呈曾培炎副總理。曾立刻批示給發(fā)改委，并指出，“我們一直強(qiáng)調(diào)要有一個(gè)公平公正的市場(chǎng)，無論國(guó)企還是民企要一視同仁。兩大集團(tuán)不能借助壟斷的地位搞不平等競(jìng)爭(zhēng)”。
2004年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)“非公經(jīng)濟(jì)36條”的4個(gè)月前，溫家寶總理在工商聯(lián)石油協(xié)會(huì)《由于兩大集團(tuán)壟斷成品油市場(chǎng)，導(dǎo)致38家民營(yíng)企業(yè)面臨破產(chǎn)倒閉向總理求救》的報(bào)告中批示，責(zé)成發(fā)改委“盡快擬定國(guó)家石油業(yè)流通體制改革方案”。
然而，壟斷格局在持續(xù)強(qiáng)化。
在2004年開始的國(guó)際原油價(jià)格上漲狂潮中，一部分只有下游一點(diǎn)點(diǎn)零售權(quán)的民營(yíng)企業(yè)紛紛開始申請(qǐng)加盟中石化和中石油。據(jù)當(dāng)時(shí)重慶有關(guān)媒體報(bào)道，柴油緊張形勢(shì)持續(xù)數(shù)周，部分面臨斷炊的社會(huì)加油站臨時(shí)決定投奔中石油重慶銷售分公司、中石化川渝重慶分公司，不料卻遭拒絕。2004年10月份到2005年5月份，兩公司拒絕了20多家社會(huì)加油站的加盟、特許請(qǐng)求。如此一來，重慶600多座社會(huì)加油站坐以待斃。
2005年11月15日頒發(fā)的《成品油市場(chǎng)管理暫行辦法》，規(guī)定申請(qǐng)從事成品油批發(fā)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)有一個(gè)先決條件，即“具有穩(wěn)定的成品油供應(yīng)渠道”。
上海鵬盾船舶燃料有限公司總經(jīng)理傅炳榮對(duì)此忿忿地說：“這么多年下來，民營(yíng)企業(yè)不是遭到封殺就是受到擠壓，找米下鍋都來不及，又何談得上有穩(wěn)定的油供渠道！這樣的市場(chǎng)準(zhǔn)入，等于讓人空歡喜。”
“具有穩(wěn)定的成品油供應(yīng)渠道”似一把利劍，將民營(yíng)油企挑殺出局。而此文另一把利劍，是“擁有兩大石油集團(tuán)排產(chǎn)計(jì)劃”。這又將已上了《石油、成品油非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口經(jīng)營(yíng)備案企業(yè)名單》的民企封殺出局。
目前，按照國(guó)家的有關(guān)貨物進(jìn)出口條例，海關(guān)對(duì)從海外進(jìn)口的原油，在核準(zhǔn)擁有中國(guó)石化和中國(guó)石油這兩大巨頭發(fā)放的排產(chǎn)計(jì)劃后，方能準(zhǔn)許入境。憑借這一獨(dú)特的地位與優(yōu)勢(shì)，兩大石油巨頭足以盡情揮鞭，弱勢(shì)民營(yíng)油企不得不拱手稱臣：或?qū)⑦M(jìn)口配額轉(zhuǎn)讓，或?qū)⑦M(jìn)口代理轉(zhuǎn)交。
一位不愿透露姓名的民營(yíng)企業(yè)家告訴記者，去年他拿到了進(jìn)口20萬噸原油的配額指標(biāo)，做了4萬噸后，就因無法獲利而將剩下的16萬噸放棄。
鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)是關(guān)鍵
流通領(lǐng)域改革可說是舉步維艱。價(jià)格改革呢？
2005年10月28日，經(jīng)過半年多的醞釀，發(fā)改委主持的資源價(jià)格改革會(huì)召開。“這個(gè)會(huì)議奠定了石油價(jià)格市場(chǎng)化改革的方向。”董秀成告訴《中國(guó)新聞周刊》記者。
但從去年開始的成品油價(jià)格形成機(jī)制改革方案遲遲不能出臺(tái)，即使在此次國(guó)際原油降價(jià)背景下也是如此。
價(jià)格和流通體制如此，上游的采礦權(quán)方面又如何？
目前，中國(guó)的油氣探礦權(quán)和采礦權(quán)實(shí)行許可證授予制度。1999年3月24日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司、中國(guó)石油化工集團(tuán)公司享有陸上石油對(duì)外合作勘查、開采的專營(yíng)權(quán)。后來，授予對(duì)象又?jǐn)U大為三大石油公司及延長(zhǎng)油礦。發(fā)放方式以行政審批為主。審批機(jī)關(guān)是國(guó)土資源部。
2005年上半年，發(fā)改委委托國(guó)土資源部油氣戰(zhàn)略研究中心就石油市場(chǎng)的上游市場(chǎng)化做調(diào)研，并形成《石油上游市場(chǎng)化探索》報(bào)告。報(bào)告指出，采礦權(quán)的發(fā)放方式以行政審批為主，缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，資源配置效益有待提高，“由于許可證取得成本低，形成了部分地區(qū)‘跑馬圈地’的現(xiàn)象”。
該報(bào)告還稱，改革的總目標(biāo)，是“以三大石油公司為主體，油氣儲(chǔ)量、產(chǎn)量分別占總量的85%以上。允許具備資質(zhì)的各種所有制性質(zhì)的企業(yè)依法取得油氣的探礦權(quán)、采礦權(quán)，成為三大石油公司以外的中小石油公司。”
我國(guó)目前的探礦權(quán)使用費(fèi)每年100元到700元不等，采礦許可證有效期大型企業(yè)可達(dá)30年，小型企業(yè)為10年。采礦權(quán)有償取得，每平方公里1000元。而根據(jù)《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》的規(guī)定，稅額標(biāo)準(zhǔn)是原油8～30元/噸。
而根據(jù)《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》，“在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域及管轄的海域，開采礦產(chǎn)資源以銷售收入的1%征收石油天然氣補(bǔ)償費(fèi)。”
這些數(shù)字是什么概念呢？今年，英國(guó)政府決定對(duì)高油價(jià)時(shí)代獲利滿滿的石油公司加征一筆總額為30億英鎊的稅款，以彌補(bǔ)財(cái)政虧空。英政府的方案，是把那些在英國(guó)北海開采石油企業(yè)的公司稅稅率，從40%提高到50%。僅此一項(xiàng)，英國(guó)國(guó)家財(cái)政就可多進(jìn)賬23億英鎊。
經(jīng)濟(jì)學(xué)家盛洪認(rèn)為，反映石油資源稀缺的“經(jīng)濟(jì)租”應(yīng)該由政府拿走，而不應(yīng)由企業(yè)拿走。現(xiàn)在的石油企業(yè)把石油稀缺所帶來價(jià)值的很大一塊吃掉了。假設(shè)每桶油成本是20美元，但現(xiàn)在賣到40美元，中間這20美元實(shí)際上是因?yàn)槭拖∪睂?dǎo)致的價(jià)格上升，被經(jīng)濟(jì)學(xué)稱為“經(jīng)濟(jì)租”，企業(yè)對(duì)此沒有任何貢獻(xiàn)，所以西方國(guó)家通過征稅把“經(jīng)濟(jì)租”拿走。在中國(guó)，這些經(jīng)濟(jì)租完全被企業(yè)吃掉是不恰當(dāng)?shù)模烧@得才比較恰當(dāng)。
在對(duì)石油氣企業(yè)征稅的同時(shí)，政府應(yīng)該鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，讓價(jià)格下降。這時(shí)政府要再征汽油稅，這樣一方面政府可獲得經(jīng)濟(jì)租，一方面鼓勵(lì)節(jié)約用油，征稅得來的錢還可以用來研究替代能源。
